Инструкция это нормативно правовой акт

Ко мне за юридической помощью обратился военнослужащий, который приказом командования был привлечен к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Обжалование решения в гарнизонный военный суд, другие вышестоящие инстанции результатов не принесло, так как суды оценивали действия военнослужащего исключительно исходя из требований инструкции, определяющей порядок работы с ведомственными документами, утвержденной вышестоящим командованием.

Изучив содержание инструкции, я пришел к выводу о наличии оснований для признания ее недействующей в порядке гл. 21 КАС РФ. В частности, оспариваемый нормативный правовой акт (далее – НПА), затрагивающий права и свободы граждан, не прошел госрегистрацию в Минюсте России в соответствии с п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, а также не был опубликован согласно требованиям п. 8 и 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Кроме того, инструкция как НПА накладывала на неопределенный круг лиц обязательства, не предусмотренные отраслевыми законами, имеющими большую юридическую силу. При этом конкретные процедуры вообще не были урегулированы данными законами, а содержащиеся в последних положения, в отличие от инструкции, носили диспозитивный характер, т.е. являлись не абсолютными и не обязательными.

В связи с этим в рамках предусмотренной законом процедуры я обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании инструкции недействующей.

Позиция процессуального оппонента (военного ведомства) сводилась к следующему. Во-первых, оспариваемая инструкция является не НПА, а организационно-распорядительным актом должностного лица. Во-вторых, она адресована конкретным лицам – подчиненным должностных лиц военного ведомства – и не распространяет регулируемые ею правомочия на неопределенный круг лиц.

Ознакомившись с возражениями военного ведомства, я проанализировал, по каким критериям акты определяются в качестве нормативно-правовых.

Читайте также

Как указал Верховный Суд в п. 2 Постановления
Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками НПА являются: его издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В постановлении также пояснено, что признание акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

В связи с этим я проанализировал содержание инструкции, которая была издана органом государственной власти. В ней содержались правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, так как фамилии конкретных должностных лиц не указывались, а положения не ограничены периодом действия и рассчитаны на неоднократное использование в отношении не только лиц, проходящих военную службу в настоящее время, но и граждан, которые поступят на военную службу в будущем, – т.е. лиц, поименный состав которых невозможно заранее предвидеть применительно к любому отдельно взятому моменту времени и, следовательно, индивидуализировать – на что и было обращено внимание суда.

По такой категории дел в качестве заинтересованного лица привлекается Минюст, который при необходимости проводит правовую экспертизу НПА, оценивая названные признаки.

В ходе судебного заседания Минюст поддержал исковые требования о признании инструкции недействующей, поскольку из содержания документа следовало, что в нем содержатся правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц. Кроме того, в Минюст инструкция на регистрацию не поступала, информация о ее опубликовании также не представлена.

Военный прокурор, в свою очередь, возражал против удовлетворения заявленных требований, поддержав доводы административного ответчика.

По результатам рассмотрения заявления ВС удовлетворил исковые требования, указав, что нормы оспариваемой инструкции, включая приложения к ней, обладают всеми существенными признаками НПА, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод военнослужащих, а кроме того, документ издан неправомочным должностным лицом федерального государственного органа, не зарегистрирован и официально не опубликован в установленном порядке, в связи с чем инструкция подлежит признанию недействующей полностью со дня ее издания – независимо от иных оснований и доводов.

Далее я обратился в гарнизонный военный суд в порядке ст. 350 КАС с заявлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым обстоятельствам в связи с признанием Верховным Судом НПА недействующим. В итоге решение было пересмотрено, а дисциплинарное взыскание, основанное на данной инструкции, в 2021 г. признано незаконным с его отменой и восстановлением военнослужащего в правах.

Основные доводы гарнизонного военного суда свелись к следующему: возникшие с военнослужащим правоотношения могли регулироваться исключительно НПА, который, в свою очередь, был признан недействующим. В соответствии с ч. 2 ст. 64 КАС обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при разрешении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства. Согласно ст. 16 КАС вступившие в законную силу судебные акты по административным делам являются обязательными и подлежат исполнению на всей территории России.

Из заключения по материалам служебного разбирательства следовало, что военнослужащий, нарушив положения инструкции, совершил дисциплинарный проступок, за который подлежал привлечению к дисциплинарной ответственности в соответствии с требованиями Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Данных о других нарушениях заключение не содержало.

Хочу обратить внимание на следующее требование законодательства в данной сфере. Особенностью дел, подобных рассмотренному, является то, что проверка судом законности решений госоргана в порядке нормоконтроля (вне связи с защитой субъективных прав заявителя) недопустима. То есть в описательно-мотивировочной части судебного акта обязательно должна быть дана оценка примененному конкретному НПА, которая должна вытекать из заявленных стороной требований. Если решение суда будет принято без ссылки на положения НПА, в принятии административного искового заявления о признании данного НПА недействующим по изложенным причинам будет отказано.

Таким образом, обжалование НПА в порядке КАС может оказать существенное влияние на возникшие из данного акта общественные правоотношения в различных сферах, когда решения госоргана зависят от соответствующих инструкций, регламентов, правил и т.п.

24

Термины и определения

Индивидуальный
правовой акт — письменный
официальный документ, принятый (изданный)
в определенной форме органом власти
или организацией в пределах их компетенции
и содержащий конкретное предписание.

Инструкция
–
нормативный правовой акт, регулирующий
организационные, научно-технические,
технологические, финансовые и иные
специальные стороны деятельности
организации, как правило, содержит
детальное, пооперационное описание
последовательности и содержания действий
при выполнении какой-либо работы
(услуги).

Методические
указания (рекомендации) – акт,
содержащий систематизированные
практические рекомендации (разъяснения)
по применению нормативных положений,
установленных иными нормативными
правовыми актами.

Нормативный
правовой акт
— это письменный официальный документ,
принятый (изданный) в определенной форме
правотворческим органом в пределах его
компетенции и направленный на установление,
изменение или отмену правовых норм.

Политика
– документ,
принимаемый высшим руководством
организации для детализации целей,
определенных стратегией развития
организации и направленных на улучшение
ее деятельности.

Положение
– нормативный
правовой акт, определяющий компетенцию,
структуру, функции, порядок деятельности
организации или структурного подразделения,
коллегиального (совещательного) органа.

Положение
может регламентировать сложные виды
деятельности организации, имеющие
комплексный характер.

Порядок
— нормативный
правовой акт, устанавливающий обязательные
для исполнения требования в отношении
предмета правового регулирования.

Правила
—
нормативный правовой акт, устанавливающий
обязательные для исполнения требования,
всесторонне характеризующие предмет
правового регулирования.

Правовая
норма – общеобязательное
предписание постоянного или временного
характера, рассчитанное на многократное
применение.

Регламент
– нормативный
правовой акт, содержащий совокупность
правил, определяющих порядок деятельности
коллегиального (совещательного) органа
или порядок (последовательность)
осуществления административного или
бизнес-процесса, как правило, с указанием
последовательности этапов (шагов) и
сроков их выполнения.

Устав
– зарегистрированный
и
утвержденный
в
установленном
законом
порядке
свод
правил,
регулирующий
основные
виды
деятельности
организации,
определяющий
ее
цели
и
задачи,
принципы
образования
и
деятельности,
структуру,
устройство,
отношения
с
другими
лицами
и
государственными
органами,
права
и
обязанности.

Юридическая
техника — совокупность
приемов, правил, методов, применяемых
при разработке содержания и структуры
нормативных правовых актов.

Анализ
нормативных документов, определяющих
состав ЛНА в различных организациях,
показывает, что к ЛНА могут относиться
следующие документы:

• устав
  организации;

• политика
  (в области…);

• положение;

• правила;

• инструкция;

• технологическая
  инструкция;

• порядок;

• регламент;

• технологический
  регламент;

• методические
  указания;

• методические
  рекомендации;

• номенклатура
  дел;

• стандарт
  организации;

• классификатор;

• перечень;

• нормы
  (например, нормы времени);

• табель
  форм документов;

• альбом
  форм документов.

Для
того чтобы из данного перечня видов
документов можно было бы выбрать какой-то
оптимальный для организации набор
нормативных правовых документов,
необходимо рассмотреть определения
перечисленных видов документов, которые
бы раскрывали назначение этих документов.
К сожалению, в настоящее время отсутствует
современный словарь видов (разновидностей)
документов. Единственным словарем,
имеющимся в распоряжении документоведов,
является Краткий словарь видов и
разновидностей документов 1974 г.¹.
Поскольку со времени издания словаря
прошло почти тридцать лет, словарь не
отражает тех изменений, которые произошли
в видовом составе документов за прошедший
период, а в ряде случаев и те изменения,
которые произошли в сфере употребления
документа. Предлагая определения
перечисленных видов документов, будет
опираться не только на названный выше
словарь, но и на известные нам нормативные
документы ряда крупных компаний сырьевого
сектора экономики, банковской сферы и
некоторых других, которые устанавливают
видовой состав ЛНА и правила их разработки
и оформления, то есть будем опираться
и на современную практику документирования
(это такие документы, как инструкции по
делопроизводству, положения о ЛНА и
некоторые другие).

Устав
организации²
– учредительный документ юридического
лица, содержащий свод правил, определяющих
статус
(правовое положение) организации (ее
организационно-правовую форму, официальное
наименование, направления и характер
деятельности, состав и полномочия
органов управления, состав имущества
и др.).

Политика
–
нормативный документ, принимаемый для
детализации целей, определенных
стратегией развития организации и
направленных на улучшение ее деятельности.

Положение
– нормативный документ, определяющий
компетенцию, структуру, функции, порядок
деятельности организации, структурного
подразделения, коллегиального
(совещательного) органа, должностного
лица.

Правила
— нормативный документ, устанавливающий
обязательные для исполнения требования,
всесторонне характеризующие предмет
правового регулирования.

Инструкция
–
нормативный документ, регулирующий
организационные, технические,
технологические, финансовые и иные
специальные стороны деятельности
организации (как правило, содержит
детальное, пооперационное описание
последовательности и содержания действий
при выполнении какой-либо работы
(услуги).

Технологическая
инструкция – нормативный
документ, регламентирующей порядок
производства работ, выполнения операций
(групп операций) в рамках отдельного
технологического процесса производства
продукции (работ и услуг).

Порядок
— нормативный
документ, устанавливающий обязательные
для исполнения требования в отношении
предмета правового регулирования.

Регламент
– нормативный
правовой документ, определяющих порядок
деятельности коллегиального
(совещательного) органа или порядок
(последовательность) осуществления
административного или бизнес-процесса,
как правило, с указанием последовательности
этапов (шагов) и сроков их выполнения.

Технологический
регламент –
нормативный
документ, устанавливающий требования
к реализации производственного или
бизнес-процесса, включая порядок
выполнения работ, используемое
оборудование, ресурсы, технологическое
оснащение, правила безопасной эксплуатации
и др., обеспечивающие получение конечного
продукта.

Методические
указания –
нормативный документ, устанавливающий
основные положения, принципы, единые
подходы и методы выполнения сложных по
своему содержанию работ либо работ, в
ходе выполнения которых необходимо
взаимодействовать с клиентам, другими
подразделениями или организациями.

Методические
рекомендации – нормативный
документ,
содержащий систематизированные
рекомендации (разъяснения) по применению
нормативных положений, установленных
нормативными документами более высокого
порядка.

Номенклатура
дел – нормативный
документ, содержащий систематизированный
перечень заголовков дел, формируемых
в организации, с указанием сроков их
хранения.

Стандарт
организации –
нормативный документ, устанавливающий
для
длительного использования правила,
характеристики или общие принципы,
затрагивающие разные виды деятельности
организации или их результат в целях
совершенствования производства и
обеспечения качества продукции,
выполнения работ (услуг).

Классификатор
–
нормативный документ, содержащий
систематизированный перечень наименований
объектов некоторого множества с
присвоенными им кодами.

Перечень
— нормативный
документ, содержащий систематизированный
список объектов (документов, лиц и др.)
в целях распространения на них определенных
норм или требований.

Нормы
— нормативный
документ, устанавливающий предельные
величины чего-либо (времени, выработки,
размера оплаты и др.) на выполнение
определённого объёма однородных работ.

Табель
форм документов –
нормативный документ, содержащий
систематизированный перечень наименований
унифицированных форм документов,
разрешенных к применению в организации.

Альбом
форм документов — нормативный
документ, содержащий систематизированный
перечень унифицированных форм документов,
разрешенных к применению в организации.

Для
определения видового состава ЛНА,
применяемых в организации, целесообразно
разработать нормативный документ
(например, положение о ЛНА организации),
определяющий состав ЛНА, порядок их
разработки, структуру документов, состав
реквизитов и правила оформления, порядок
утверждения, опубликования, внесения
изменений и отмены в случае, если документ
перестал выполнять регламентирующую
функцию.

Наличие
такого документа позволяет упорядочить
работу по подготовке ЛНА, помогает
исполнителям правильно выбрать вид
ЛНА, грамотно сформировать структуру
этого документа и соответствующим
образом оформить проект документа.

Вид
и наименование ВНД устанавливаются
разработчиком, но могут быть изменены
в процессе согласования и экспертизы
проекта ЛНА.

По
умолчанию ЛНА имеют постоянный характер,
но уже на этапе подготовки документа
может быть принято решение о придании
ЛНА статуса временного документа, в
этом случае, независимо от вида ЛНА, к
названию документа добавляется слово
«временный»: Временная
инструкция…; Временное положение…,
Временный регламент и
др. Период времени, в течение которого
документ будет действовать со статусом
«временный», может быть установлен при
его разработке, утверждении или в
процессе его применения на практике.

Основные
этапы подготовки ЛНА

Как
правило, разработка проектов ЛНА
осуществляется на плановой основе и
включает следующие этапы:

1. Подготовка
   проекта ЛНА;

2. Согласование
   проекта с заинтересованными подразделениями
   и лицами;

3. Доработка
   проекта ЛНА по замечаниям;

4. Повторное
   согласование проекта ЛНА;

5. Экспертиза
   проекта ЛНА;

6. Утверждение
   ЛНА;

7. Регистрация
   ЛНА;

8. Опубликование
   ЛНА;

9. Рассылка
   ЛНА;

10. Внесение
    изменений в ЛНА;

11. Отмена
    ЛНА.

Подготовка
проекта ЛНА.

Подготовка
проекта ЛНА осуществляется в соответствии
с годовым (полугодовым) планом, утверждаемом
руководителем организации. Подготовка
проекта ЛНА, как правило, осуществляется
группой специалистов одного или
нескольких структурных подразделений
в зависимости от содержания и назначения
документа. Проект ЛНА не должен
противоречить действующему законодательству
Российской Федерации, нормативным
правовым актам организации, ЛНА более
высокого уровня. Подготовленному
документу до его утверждения и регистрации
присваивается статус «Проект», который
обозначается на титульном листе
документа.

Согласование
проекта с заинтересованными подразделениями
и лицами, доработка проекта ЛНА по
замечаниям, повторное согласование
проекта ЛНА

Согласование
ЛНА, в целом, проводится также, как и
согласование других видов документов,
например, распорядительных документов
(приказов, распоряжений). Состав
должностных лиц, с которыми должен быть
согласован проект ЛНА, определяется
ответственным исполнителем, в качестве
которого, как правило, выступает
руководитель подразделения – исполнителя.
Состав лиц, участвующих в согласовании
ЛНА, может корректироваться в ходе
экспертизы ЛНА. Согласование ЛНА может
проводиться в
несколько этапов, если в ходе согласования
высказываются замечания, по которым
найти взаимоприемлемое решение удается
не сразу. Проект ЛНА подлежит повторному
и последующим согласованиям, если при
доработке проекта по замечаниям в него
вносятся изменения, существенно
изменяющие нормы документа. В ходе
согласования формируется лист
согласования, являющийся неотъемлемой
частью документа.

Экспертиза
проекта ЛНА

Экспертиза
проекта ЛНА – этап подготовки документа,
характерный именно для ЛНА. Экспертиза
проекта проводится с подразделениями
организации, выполняющими внешние, по
отношению к содержанию ЛНА, функции.
Как правило, в процедуре экспертизы
участвуют: юридическое подразделение,
подразделение безопасности, подразделение
охраны труда, противопожарной безопасности
и некоторые др. Процедура экспертизы
отличается от согласования проекта
документа еще и тем, что по результатам
экспертизы готовится заключение,
направляемое в подразделение –
исполнитель. Если в ходе экспертизы
высказаны замечания, они подлежат
рассмотрению, и проект либо дорабатывается,
либо, если разработчики проекта не
согласны с результатами экспертизы,
проводятся согласительные совещания,
для участия в которых, как правило,
приглашается должностное лицо (например,
заместитель руководителя организации)
– куратор подразделения–исполнителя.

В
отдельных случаях результатом экспертизы
проекта ЛНА может быть его одобрение
(согласование) совещательным
(координационным) органом организации
(правлением, комитетом и др.)

Утверждение
ЛНА

Особенностью
ЛНА является то, что способом придания
им юридической силы является процедура
утверждения. ЛНА могут утверждаться
непосредственно руководителем
организации, коллегиальным органом
(например, советом директоров), изданием
распорядительного документа (приказа,
распоряжения). Гриф утверждения
проставляется на титульном листе ЛНА.

Регистрация
ЛНА

Утвержденные
ЛНА подлежат регистрации. ЛНА регистрируются
службой делопроизводства организации
отдельно от других видов документа.
Регистрационный номер ЛНА в соответствии
с принятой в организации системой
регистрации этой категории документов
проставляется на титульном листе
документа.

Опубликование
ЛНА

Под
опубликованием ЛНА, как правило,
понимается включение ЛНА в автоматизированную
базу данных нормативных актов организации.
При включении ЛНА в базу нормативных
правовых актов осуществляется лицом,
ответственным за ведение базы данных
посредством заполнения полей электронной
карточки ЛНА и оцифровки подлинника
ЛНА, то есть создания электронного
образа документа.

Подлинник
ЛНА на бумажном носителе, утвержденный
руководителем или иным органом управления,
помещается на хранение в дело в
соответствии с номенклатурой дел
организации.

Рассылка
ЛНА

Рассылка
ЛНА может осуществляться несколькими
способами: через организацию доступа
работников к базе локальных нормативных
актов, посредством рассылки всем
исполнителям информации о принятии ЛНА
и его опубликовании с указанием места
хранения его электронной копии или
рассылки непосредственно текста ЛНА
всем исполнителям по списку рассылки.

Внесение
изменений в ЛНА

Для
приведения ЛНА в соответствие с вновь
принятым нормативным документом,
устранения множественности правовых
норм по одним и тем же вопросам готовятся
предложения о приведении нормативной
базы в соответствие с вновь принимаемым
ЛНА путем внесения изменений в действующий
документ.

Изменения
в ЛНА вносятся распорядительными
документами (приказами, распоряжениями),
издаваемыми тем руководителем, который
утверждал ЛНА. В случае если ЛНА принимался
коллегиальным органом, решение о внесении
изменений в ЛНА принимается этим же
органом. Не допускается вносить изменения
в ЛНА руководителем или органом,
занимающим в иерархии органов управления
более низкий уровень, чем руководитель
или орган, утверждавший документ.

В
целях упрощения последующей работы с
документами в некоторых организациях
принята практика вносить изменения в
ЛНА не распорядительными документами,
а документом, имеющим название: ИЗМЕНЕНИЯ
в (наименование документа),
например: ИЗМЕНЕНИЯ
в Положение о локальных нормативных
документах компании,
с сохранением уровня подписания
изменений.

За
поддержание ЛНД в актуальном состоянии
и своевременное внесение изменений
несет ответственность подразделение-исполнитель.

Отмена
ЛНА

В
случае если ЛНА утрачивает свою
актуальность или входит в такие
противоречия с вновь принятыми
документами, которые не могут быть
устранены, документ подлежит отмене
как утративший силу. Признание ЛНА
утратившим силу оформляется изданием
приказа (распоряжения) тем руководителем
или органом, который утверждал документ.
Электронная версия документа из базы
локальных нормативных актов перемещается
на хранение в архив электронных
документов. ЛНА на бумажном носителе,
имеющие постоянный срок хранения, по
истечении срока их хранения по месту
формирования дел подлежат передаче в
архив организации, ЛНА, имеющие меньшие
сроки хранения, уничтожаются по истечении
установленного срока хранения.

Еще
одной особенностью работы с ЛНА является
то, что статус ЛНА может меняться на
протяжении его жизненного цикла. Единой
системы обозначений статуса документа
пока не выработано, но, как правило, в
организациях устанавливаются следующие
статусы документа: проект,
действующий (или действующая редакция),
действующий с изменениями, действие
приостановлено, утратил силу.

С
точки зрения оформления ЛНА можно
разделить на две группы:

1. документы,
   которые оформляются в соответствии с
   правилами, установленными ГОСТ Р
   6.30-2003, например, положения о структурных
   подразделения, коллегиальных или
   совещательных органах организации,
   должностные инструкции, должностные
   регламенты.

2. документы,
   оформление которых во многом отличается
   от оформления других
   организационно-распорядительных
   документов и которые можно отнести к
   документам сложной структуры. В
   оформлении этой группы ЛНА, как правило,
   присутствует титульный лист, а в состав
   документа включается перечень понятий
   (терминов), используемых в сфере правового
   регулирования, перечень сокращений и
   собственно основной текст.

Обобщая
практику организаций, можно выделить
следующие составные части ЛНА, относимых
ко второй группе:

• титульный
  лист;

• содержание
  (оглавление);

• перечень
  терминов и определений;

• перечень
  сокращений;

• основной
  текст (как правило, в составе текста
  выделяются раздел «Общие положения»,
  разделы, раскрывающие основной содержание
  документа, заключение, или заключительные
  положения);

• приложения.

Кроме
того, к подлиннику ЛНА, помещаемому в
дело организации, добавляется лист
согласования и, как правило, список
рассылки.

Поскольку
большая часть ЛНА организаций относится
к документам второй группы, будем
рассматривать именно эту группу
документов.

При
оформлении ЛНА используются реквизиты:
полное официальное наименование
организации, сокращенное официальное
наименование (если оно имеется),
наименование ЛНА, гриф утверждения,
регистрационный номер ЛНА, место и год
издания документа, отметки о согласовании.
Основная часть реквизитов ЛНА (кроме
отметок о согласовании) размещаются на
титульном листе документа.

Утверждение
ЛНА

Немаловажным
является вопрос утверждения ЛНА.
Существует несколько форм утверждения
этих документов:

— утверждение
руководителем организации, то есть
лицом, осуществляющим
исполнительно-распорядительную
деятельность и действующим на основе
единоличного принятия решений;

— утверждение
коллегиальным органом организации
(советом директоров, правлением и др.).

В
случае если документ утверждается
руководителем организации (в отдельных
случаях правом утверждать некоторые
ЛНА может наделяться заместитель
руководителя организации), также может
быть два варианта утверждения: утверждение
непосредственно руководителем, то есть
его собственноручной подписью в грифе
утверждения, и утверждение приказом.
Решение
о конкретной форме утверждения ЛНА
принимается в зависимости от того,
необходимо одновременно с утверждением
ЛНА принимать дополнительные решения,
связанные с этим действием, или нет.
Если таких дополнительных решений
принимать не нужно, ЛНА может утверждаться
непосредственно руководителем. Если
наряду с утверждением ЛНА необходимо
принять иные управленческие решения,
связанные с данным документом, необходимо
издавать приказ об утверждении, в
который, кроме пункта об утверждении,
будут включены конкретные поручения
исполнителям³.

Согласование
(одобрение) ЛНА

Для
некоторых видов ЛНА в организации может
быть установлена в качестве обязательной
процедура согласования ЛНА с совещательным
(методическим или координационным)
органом организации (комитетом, советом),
например, Бюджетным комитетом,
Инвестиционным комитетом, Научно-техническим
советом и др.

Гриф
согласования (гриф одобрения), как
правило, размещается на титульном листе
ЛНА, в нижней части листа слева (выше
указания места и года издания документа),
гриф согласования может размещаться в
верхней части титульного листа слева
на уровне грифа утверждения документа.
На практике единства в этом вопросе
нет, нормативными документами это не
регулируется.

Наименование
ЛНА

Важным
поисковымпризнаком ЛНА является его
наименование. Наименование ЛНА включает:

— название
вида документа (положение, правила,
регламент и др.);

— заголовок
к документу, раскрывающий его содержание,
составляющий одно целое с наименованием
вида документа.

Задача
составителя ЛНА – сформулировать
наименование ЛНА в краткой форме, но
так, чтобы наименование раскрывало
содержание документа, например:

ИНСТРУКЦИЯ
о конфиденциальном делопроизводстве
в ОАО «Стройкомплект»;

ПОЛОЖЕНИЕ
о режиме конфиденциальности в ОАО
«Стройкомплект».

Наименование
должно быть точным, четким и информационно
насыщенным, правильно отражать предмет
правового регулирования с тем, чтобы
работники организации могли по
наименованию ЛНА акта определить его
основное содержание, легко запомнить,
при необходимости быстро найти.

Наименование
ЛНА устанавливается исполнителем —
разработчиком ЛНА, но может быть изменено
в процессе его согласования.

ЛНА
со сложными и неоправданно длинными
наименованиями загромождают нормативную
базу, затрудняют систематизацию и
понимание нормативных документов. Они
особенно неудобны при ссылках на них в
других нормативных правовых актах,
документах, статьях и др.

Несколько
примеров неудачных заголовков ЛНА:

Описание
унифицированного процесса
подготовки,
согласования документов
в корпоративной системе электронного
документооборота

В
приведенном примере, во-первых, отсутствует
указание вида документа (положение,
регламент, правила, инструкция или
другой), лишним является указание того,
что документ приводит унифицированный
процесс подготовки, поскольку задача
любого нормативного документа, если он
регламентирует какой-то процесс,
унифицировать его, иначе результат
нормативного регулирования не будет
эффективным. Правильным названием
данного документа может быть такое
наименование: Регламент
подготовки
и согласования документов в корпоративной
системе электронного документооборота.

Пошаговая
инструкция о расторжении трудового
договора с руководителем унитарного
предприятия

В
данном случае, как нам представляется,
неправильно выбран вид документа.
Расторжение трудового договора с
руководителем
унитарного предприятия – частный случай
расторжения трудового договора с
работниками организации, поэтому было
бы правильнее назвать документ не
инструкцией (тем более, «пошаговой»), а
порядком, наименование документа было
бы следующим: Порядок
расторжения трудового договора с
руководителем унитарного предприятия.

Формы
и формат сообщений и порядок их
представления в электронном виде по
телекоммуникационным каналам связи

В
данном случае, как и в первом примере,
вообще отсутствует наименование вида
документа. В дальнейшем это создаст
трудности для пользователей при
необходимости сослаться на данный
документ в тексте другого документа,
поэтому первое, что нужно сделать, это
определить вид документа. Во-вторых, не
указано, о каких сообщениях идет речь.
Исправить это наименование можно
следующим образом: Положение
о форме
и форматах электронных сообщений
(указать,
каких)
и порядке их передачи по
информационно-телекоммуникационной
сети.

Регистрация
ЛНА

ЛНА
подлежат регистрации. Вопрос регистрации
ЛНА не так прост, как может показаться
на первый взгляд. Дело в том, что в
практике делопроизводства выработалось
такое правило: если документ утверждается
приказом, то его датой и номером являются
дата и номер приказа, поэтому ссылка на
ЛНА, утвержденный приказом, в другом
документе выглядит таким образом: «В
соответствии с Положением о порядке
увеличения (уменьшения) уставного
капитала общества, утвержденного
приказом ОАО «Корпорация МИГ» от
12.02.2010 № 123…».

Если
же ЛНА утверждается непосредственно
руководителем, то есть проставлением
собственноручной подписи в грифе
утверждения, то такие ЛНА регистрируются
отдельно и им присваивается номер в
соответствии с принятой в организации
системой регистрации ЛНА, поэтому при
ссылке на такие ЛНА было принято указывать
только дату их регистрации, например:
«В
соответствии с Положением о порядке
увеличения (уменьшения) уставного
капитала общества, утвержденного
генеральным директором ОАО «Корпорация
МИГ» 12.02.2010 …».

Понятно,
что такой подход неудобен для систематизации
ЛНА, их учета, формирования единого
информационного ресурса ЛНА. Именно
поэтому организации, оперирующие большим
объемом ЛНА, при формировании их в единый
информационный массив приходят к
необходимости вводить единую систему
учета этих документам, при которой
любому ЛНА, независимо от того, каким
образом он был утвержден, присваивается
индивидуальный регистрационный номер.
В состав регистрационного номера, как
правило, входит порядковый учетный
номер документа, к которому могут
добавляться дополнительные буквенные
или цифровые обозначения в зависимости
от принятой в организации классификации
ЛНА. В этом случае ссылки на ЛНА в других
документах при разных способах их
утверждения оформляются по-разному,
например:

1. «В
   соответствии с Положением о порядке
   увеличения (уменьшения) уставного
   капитала общества № 85-П, утвержденного
   приказом ОАО «Корпорация МИГ» от
   12.02.2010 № 123…» (при
   утверждении ЛНА приказом).

1. «В
   соответствии с Положением о порядке
   увеличения (уменьшения) уставного
   капитала общества от 12.02.2010 № 85-П,
   утвержденного генеральным директором
   ОАО «Корпорация МИГ» …»

или:

«В
соответствии с Положением о порядке
увеличения (уменьшения) уставного
капитала общества № 85-П, утвержденного
генеральным директором ОАО «Корпорация
МИГ» 12.02.2010 …» (оба
варианта возможны при утверждении ЛНА
непосредственно руководителем).

Лист
согласования ЛНА

Лист
согласования ЛНА является неотъемлемой
частью документа, в каком бы виде не
проводилось согласование документа.
Если согласование проводится в системе
электронного согласования, лист
согласования по окончании этой процедуры
распечатывается, и документ представляется
на утверждение на бумажном носителе
вместе с листом согласования. После
утверждения и регистрации документ с
листом согласования помещается на
хранение в дело (сроки хранения ЛНА
устанавливаются в соответствии с
Перечнем типовых управленческих архивных
документов, образующихся в процессе
деятельности государственных органов,
органов местного самоуправления и
организаций, с указанием сроков хранения
(утв. приказом Минкультуры России от
25.08.2010 № 558).

Если
согласование проводится в ручном режиме,
отметки о согласовании, как правило,
оформляются на отдельном листе, а не на
обороте последнего листа документа,
поскольку ЛНА часто имеют приложения.

Кроме
сведений о лицах, участвующих в процедуре
согласования документа, в лист согласования
включается информация о разработчике
(ответственном исполнителе) ЛНА:

Оформление
приложений

Многие
ЛНА содержат приложения. В приложения
рекомендуется выносить материал
справочного характера, унифицированные
формы документов, формулы для расчетов
и примеры расчетов, графики, схемы и др.
Ссылка на приложение помещается в
соответствующем пункте ЛНА, если
приложений несколько, они нумеруются,
если приложение одно, номер приложения
не проставляется, например:

«В
целях учета и поиска документов в системе
электронного документооборота
используются обязательные сведения о
документах (приложение № 13)».

Приложения
помещаются после основного текста,
каждое приложение начинается с новой
страницы. На каждом приложении
проставляется отметка о приложении по
следующей форме:

Приложение к Положению о локальных нормативных актах ОАО «Стройкомплект» от 12.04.2011 № 213-П

Если
ВНД утвержден приказом, указывается
дата и номер приказа. Заголовок к
приложению располагается по центру.
Заголовок приложения включается в
содержание (оглавление ЛНА), если в текст
ЛНА включается данный структурный
элемент (структуре текста, языку и стилю
ЛНА будет посвящена следующая статья).

В
тексте ЛНА, как правило, выделяются
следующие составные части:

• содержание
  (оглавление);

• термины
  и определения;

• перечень
  сокращений;

• общие
  положения;

• основная
  часть (разделы, подразделы, пункты,
  подпункты);

• заключительные
  положения.

Содержание
(оглавление) может отсутствовать, если
основная часть текста ЛНА содержит не
более 3-5 разделов, в составе которых
подразделы не выделяются. Если в основной
части ЛНА разделов немного, но они имеют
подразделы с самостоятельными заголовками,
содержание (оглавление) необходимо
составить, чтобы было легче и удобнее
пользоваться документом.

Содержание
(оглавление) включает:

• номера
  разделов, подразделов и других частей,
  имеющих самостоятельные заголовки;

• заголовок
  (наименование структурного элемента);

• номер
  страницы, указывающей на начало
  структурного элемента.

• Раздел
  «Термины и определения»

• Раздел
  «Термины и определения» выделяется
  в самостоятельный раздел ЛНА и помещается
  после содержания (оглавления). Перечень
  терминов имеет
  особое значение, поскольку содержит
  определения терминов, используемых в
  тексте ЛНА и, соответственно, в той
  сфере, которая регулируется данным
  нормативным актом. Включение в текст
  ЛНА данного раздела обеспечивает
  точность и правильность понимания
  норм, изложенных в документе.

Перечень
сокращений

Если
в тексте ЛНА употребляются многословные
наименования (структурных подразделений,
объектов, услуг, документов, должностей
и других наименований) составляется
перечень сокращений. Если многословных
наименований немного (не более трех)
перечень сокращений может не составляться,
а после первого употребления в тексте
длинного наименования следует ввести
его сокращенное наименование из
одного-трех слов или аббревиатуры. Это
сокращенное наименование, обозначенное
словом и ли словами, следует писать в
тексте ЛНА с прописной буквы. Вводится
это условное наименование следующим
образом:

«Департамент
регионального развития (далее — ДРР)
создан в соответствии с …».

или:
«Департамент
регионального развития (далее —
Департамент) создан в соответствии с
…».

«Положение
о работе с обращениями граждан в ЗАО
«Норма» (далее – Положение) определяет
порядок …»

Если
многословные наименования употребляются
более трех раз, составляется список
сокращений, например:

Нормативный правовой акт может быть в форме закона, постановления, приказа.

Разобрались, как устроена система нормативных правовых актов и как искать нужный документ.

Нормативные правовые акты, или НПА, регулируют жизнь в стране: как платить налоги, какие есть льготы для бизнеса, когда отдыхать на Новый год или что будет за работу без лицензии. Дадим определение нормативного правового акта.

Нормативно-правовые акты — это документы с правилами поведения для общества, которые принимают государство, региональные и муниципальные власти, уполномоченные организации, например Роскосмос, и должностные лица.

Такие документы могут принимать Госдума, правительство, президент, министерства, службы. Но не все акты госорганов и должностных лиц нормативные. Правительство может принять постановление о ставках платы за пользование лесными участками на всей территории России — и это будет НПА, а может выпустить внутреннюю инструкцию по закупке канцелярии — это не НПА.

Еще НПА нужно отличать от индивидуальных правовых актов. Индивидуальные правовые акты — это тоже официальные документы, которые принимают госорганы и должностные лица, только они рассчитаны на однократное применение и на конкретного человека или организацию.

Отличить НПА можно по следующим признакам.

НПА носит официальный характер. Это значит, что НПА принимают только государственные и региональные власти, уполномоченные организации или должностные лица. Также НПА принимают в определенном порядке: присваивают дату и номер, печатают на бумаге, ставят печать, публикуют на портале pravo.gov.ru.

НПА действует не для одного человека или организации, а для всех: группы людей, либо компаний, либо и тех и других. Например, нельзя принять закон только для ИП Петрова, но можно принять закон для предпринимателей.

НПА можно применять много раз. Например, суд принимает решение по делу — это решение в моменте определяет права сторон, и его нельзя применять повторно.

Посмотрим примеры НПА и документов, которые к ним не относятся.

Форм нормативных правовых актов много: законы, постановления, инструкции, приказы, указы. И эти названия нельзя путать. Назвать приказ Минфина письмом, а указ президента постановлением — ошибка.

Чтобы не запутаться в названиях, правильно определять силу документа, быстрее искать нужный, все НПА можно делить на разные группы. Посмотрим две основные классификации: по силе действия и по территории.

У НПА есть сила действия — это помогает выбрать более важный документ. В идеале НПА не должны противоречить друг другу, но в реальности такое все же случается. И вот сила действия определяет, каким документом руководствоваться.

Конституция. Самый главный НПА в России — Конституция, ее еще называют основным законом страны. Все остальные НПА должны ей соответствовать.

Федеральные законы — это документы, которые принимает Госдума — законодательный орган России. Законы определяют самые важные вопросы в стране: размер пенсии, процедуру банкротства, штрафы за нарушения и прочие. Процедура создания и принятия закона сложная и многоступенчатая, потому что он влияет на всю страну.

Подзаконные акты. В одном законе невозможно прописать все детали. В них стараются закрепить общие правила, а вот о частностях рассказывают в подзаконных актах. На юридическом языке говорят: «Подзаконные акты принимают во исполнение законов», то есть подзаконные акты объясняют, как правильно действовать в конкретных случаях и ситуациях. Узнать подзаконные акты можно по названиям: указ, постановление, письмо, приказ, инструкция.

Еще важно проверить, где нужно применять НПА: по всей стране, только в одном регионе или в одном городе.

Есть правила, которые действуют для всех жителей России, а есть — только для жителей конкретного региона и даже города. Например, если в соседнем регионе предприниматель платит 3% налога с доходов на УСН «Доходы», это еще не значит, что вы будете платить столько же. Так бывает, потому что в регионах принимают свои уставы, законы, инструкции.

Все НПА делят на федеральные, региональные, муниципальные, а еще есть международные. Поговорим о каждой группе.

Федеральные, региональные и муниципальные НПА. Россия — это федерация. Это значит, что страна состоит из самостоятельных субъектов. Такие субъекты могут сами управлять своей территорией в пределах полномочий, данных Конституцией и федеральными законами, иметь отдельный от центра бюджет.

Получается, в России официальные документы могут принимать на общегосударственном уровне и уровне регионов. Федеральные законы действуют на всей территории страны, а региональные — только в одном субъекте. Например, если власти Самарской области приняли региональный закон, то исполнять его в Рязани не обязаны.

Еще собственные НПА принимают в городах федерального значения, такие города тоже относят к регионам. В России три города-региона: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Получается, жители Московской области не должны соблюдать законы Москвы, и наоборот.

Для региональных актов есть два правила:

Система региональных НПА копирует федеральную, поэтому регионы принимают свои конституции, законы, подзаконные акты.

Есть еще один уровень ниже актов регионов — акты городов, деревень, поселков. Такие акты называют муниципальными НПА. Они регулируют вопросы местного значения, например льготы по земельному налогу или правила посещения парка.

Международные акты. Государства могут договариваться о правилах и фиксировать их в договорах, резолюциях, конвенциях. Эти правила не действуют на все страны автоматически: каждое государство само решает, участвовать в договоре или нет. В договор можно как вступить, так и выйти из него.

Если страна соглашается исполнять правила по международному договору, она должна принять новые внутренние законы или скорректировать старые внутренние законы под эти правила. Например, когда Россия в 1997 вступила в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, она приняла мораторий на смертную казнь — таково было правило для стран-участниц.

Международные договоры, в которых участвует наша страна, в основном учли во внутренних законах, поэтому напрямую обращаться к международным НПА вам вряд ли придется. Исключение — соглашения или конвенции об избежании двойного налогообложения, например с Кипром или США.

Нормативные правовые акты имеют иерархию из восьми уровней. Чем уровень выше, тем главнее акт. На практике это значит, что акты нижних уровней должны соответствовать верхним. То есть законы не должны противоречить Конституции, указы президента и прочие акты — законам, а постановления правительства — всему вышеперечисленному.

Случается, что два акта противоречат друг другу, — такую ситуацию называют правовой коллизией. Выбрать правильный акт помогает иерархия — будут применять правила из документа более высокого уровня.

Иерархия нормативных правовых актов

Начинайте искать ответ на вопрос со второго уровня. На первом уровне в Конституции нет конкретных правил — только принципы работы государства и жизни общества.

Предприниматель может узнать из Конституции, что Россия поддерживает конкуренцию и свободную экономическую деятельность, но не узнает, как открыть бизнес и какие платить налоги. Конкретные правила будут в законах и подзаконных актах. Например, как зарегистрировать бизнес, можно узнать в ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а про все налоги России — в Налоговом кодексе РФ.

Виды и иерархия актов помогают быстрее найти нужный документ.

Посмотрим, как можно найти документ о требованиях к вывескам.

Где искать. Искать законы, постановления, письма можно в интернете, главное — на официальных порталах. Например, на государственном портале pravo.gov.ru или в коммерческих Консультанте и Гаранте.

Если пользоваться неизвестным сайтом, нельзя быть уверенным в актуальности: документы оттуда могут быть устаревшими или вовсе утратившими силу.

Как искать. Искать нужный акт можно по дате опубликования, названию документа или словам из текста. В разных системах могут быть и другие фильтры.

В работе с правовыми системами есть нюанс: можно найти документ, а он окажется закрытым — смотреть можно только в платной версии. В этом случае можно скопировать название документа и поискать в других сервисах, например docs.cntd.ru. Еще можно посмотреть на сайте государственного органа, который принял акт.

Проверить, действует ли НПА. Пользоваться можно только действующими НПА. Срок действия документа может истечь сам или его могут отменить.

Еще закон может действовать, но только в новой редакции. Это значит, что сам НПА не отменили, но изменили текст или даже одно слово. Предыдущей версией пользоваться нельзя.

Проверять статус НПА важно, чтобы не получить штраф или другое наказание за ошибку по невнимательности. На правовых порталах статус документа можно посмотреть на первой странице документа.